이달의 이슈3 > 관광자원개발 정책의 새로운 추진 방향

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이달의 이슈3

관광자원개발 정책의 새로운 추진 방향

글: 박경열 한국문화관광연구원 관광산업연구실 부연구위원

우리나라는 1970년대부터 외화획득을 위한 국가전략적 수단으로 관광자원개발을 국가가 주도하여 추진하였으며, 재정투자를 통해 관광자원이나 시설이 집적화된 관광지, 관광단지와 같은 인위적 관광공간을 집중적으로 조성하기 시작하였다. 성장 우선의 불균형전략이 우선시됨에 따라 투자의 효율성이 무엇보다도 중요한 정책의 의사결정기준이었다.

1990년대 들어서면서 지방자치시대, 자유경제화 및 세계화 등이 본격화되고 관광자원개발에 대한 관심의 주체도 국가 이외에 기업, 민간 및 국민 개개인까지 확장되었으며, 소규모의 다양한 관광자원개발이 확대되기 시작하였다. 관광행태 변화도 역사문화관광, 생태자연관광 및 농어촌관광 등으로 나타났고, 이에 관광자원개발의 대상, 방식 및 수단 등도 복잡해지고 다양화되었다. 그러나 이러한 변화와는 다르게 아직까지 국가 또는 지역이 주도하여 관광자원개발 대상을 선정하고 집중화하는 소위 하향식 관광자원개발 방식이 계속되고 있다. 이러한 방식이 가져다주는 효과나 장점은 분명히 인정되나 관광자원을 보유하거나 직간접적으로 관련성이 높은 지역, 지역주민 등이 그 행위의 주체가 아닌 객체로 머무르는 결과를 초래하고 지역 내 자립성을 약화시켜 지속가능성을 담보하지 못할 뿐 아니라 지역성이 없는 유사한 정책사업만 난무하는 결과를 초래하고 있다는 비판을 받고 있다. 구체적으로 국가재정투자라는 관점에서 5년간(2013~2017년) 관광자원개발 변화를 살펴보면 매년 유사한 규모의 투자가 반복되어 나타나고 있으나 그 효과나 성과에 대해서는 비판적인 시각이 있다. 그 규모나 개수의 변화가 거의 없이 매년 동일한 수준에서 동일한 지역에 동일한 수단만을 가지고 계속되고 있다는 점을 알 수 있다.

자료: 박경열(2018). 국가지원 관광자원개발사업 유형 개발. 한국문화관광연구원.

물론, 지역이 경제와 사회의 기본 단위로서 중요성이 부각되고 지역성장이나 발전에 있어 관광자원개발에 대한 정책적·사회적 관심은 높아졌으나, 아직까지 이러한 높은 관심에 부합한 정책 수단이나 정책적 지원 등이 부족한 것이 사실이다. 그러나 지역발전의 새로운 패러다임 내에서 협력 및 거버넌스 지향 중심의 관광자원개발 정책이 새로운 방향에서 변화로 나타나고 있다. 이러한 변화는 국가, 지방, 주민 등 이해관계자 간 관계 설정이 과거 수직적·위계적 관점에서 수평적·협력적 관계로 전환됨에 따라 구체화되어 나타나고 있다고 판단된다.

문재인 정부는 국가균형발전 비전으로 '지역이 강한 나라, 균형잡힌 대한민국' 선포 후 3대 전략과 9대 과제를 발표하였다. 후속하여 국가균형발전 정책을 본격 추진하기 위해 5대 국정목표 중 하나로 '고르게 발전하는 지역', 복합혁신과제로 '자치분권과 균형발전'을 지정하고 지역이 주도할 수 있는 발전 및 지원 체계를 정립해 나가고 있다. 지역과 지역발전을 바라보는 정책적 관점이 변화되면서 지역 내에서 이루어지는 관광자원개발에 대한 변화도 나타나고 있다. 이러한 문재인 정부의 지역발전 정책 키워드를 살펴보면 '혁신', '거점', '도시재생', '지역인재' 및 '연계협력' 등이 하나의 그룹으로 '체계', '균형', '분권', '삶', '복지', '자치분권' 등이 다른 그룹으로 형성되어 있다. 즉, 관광자원개발 정책은 지역이라는 공간에서 이루어지며 그 성과 역시 지역으로 되돌아가고 지역발전이라는 틀 내에서 수행된다는 점을 고려할 때 정책 키워드는 기존 관광자원개발 정책을 평가하기 위한 준거로 활용되거나 새로운 관광자원개발 정책을 설정하거나 수립할 때 필수 요건으로 반영될 필요가 있다.

자료: 박경열(2018). 국가지원 관광자원개발사업 유형 개발. 한국문화관광연구원.

다음으로 중앙 및 지방정부는 지역발전을 위해 다양한 정책 사업을 계획하고 시행하고 있다. 이러한 정책 사업에 대해 정기적인 평가와 피드백을 통해 성공 요인을 파악하고 이를 정책 방향이나 사업에 접목하기 위한 노력도 지속적으로 이루어지고 있다. 그 예로 국가균형발전위원회에서는 지역발전사업 전수를 대상으로 성과 홍보 및 확산을 위해 사업 평가를 시행하고 그 결과 중 하나로 우수사업을 선정·발표하고 있다. 그간 이루어진 평가에서 선정된 우수사업들의 공통적인 성공요인으로 제시되고 있는 키워드는 '주민주도', '연계/협력', '공동', '공간/지역', '활용' 등이다. 이러한 키워드가 정책사업의 내용이나 추진 과정상에 중요한 성공 요인으로 그 역할이 점차 중요하게 인식되고 있다는 것이다.

자료: 박경열(2018). 국가지원 관광자원개발사업 유형 개발. 한국문화관광연구원.

새로운 관광자원개발 방향 설정에 있어서는 과거 지역경제 활성화 등 지역 진흥이라는 좁은 시야에서 벗어나 지역생활 공간의 질적 향상의 균형발전 측면에 대한 접근이 필요하다. 보다 구체적으로 관광자원개발의 새로운 방향을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 지역의 관광자원개발에 초점을 두기 보다는 지역발전 및 균형이라는 측면에서 관광공간과 수단의 질적 향상을 도모하는데 초점을 두어야 한다. 둘째, 개별적인 단위 정책 유형이나 사업을 발굴하기 보다는 유형 또는 단위 정책 사업들간 네트워크에 초점을 두어야 한다. 셋째, 중앙 및 지방정부간 관광자원개발 정책에 있어 분명한 관계를 정립할 수 있도록 하여야 한다. 마지막으로 안정적 추진 기반 하에 자발적 참여와 동인을 제공할 수 있어야 한다.

이러한 관광자원개발에 대한 새로운 방향에서 추진해야 할 정책을 유형화하면 '공간재생형', '연계협력형', '역량 육성형' 및 '융복합접목형'으로 제시될 수 있다. 물론 기존 추진하고 있는 관광자원개발 정책 사업도 이러한 유형에 포함될 수 있으나, 현재 관광지 조성사업, 문화 및 생태녹색관광자원개발 사업 등 단위 사업의 추진 목적 및 내용에 대해서는 전반적인 전환이 필요하다. 우선 공간재생형 관광자원개발은 민간·공공이 보유하고 있는 관광자원을 적극적으로 활용하기 위해 경관, 디자인 및 스토리텔링 등 요소를 결합시키는 유형이다. 연계협력형은 지역주도, 지역 간 연계를 통한 유형으로 하드웨어로부터 오그웨어에 이르는 전 과정을 통합적·체계적으로 추진하는 유형이다. 역량육성형은 관광자원개발 정책의 대상이 공간, 토지 등 이외 아이디어와 기획까지 포함하고 이를 생산하고 활용하는 주체인 사람에 대한 지원으로 지속적인 지역관광자원 시스템을 형성시키는 것이다.

지금까지 논의한 관광자원개발의 새로운 정책 방향은 이번에 처음 언급되거나 새롭게 주장되는 것도 아니다. 그간 계속적으로 관광자원개발의 한계와 문제점이 이야기될 때 마다 등장하였으나 후속된 실행이 이루어지지 않아 매년 새로운 시작점에 반복되어 나타나고 있다. 즉, 많은 고민을 통해 최적의 방향과 전략을 수립하는 것도 중요하나 한 번에 국가나 정책 시스템을 전환시키거나 변화시키는 것은 어렵기에 한 걸음씩이라도 변화될 수 있는 계기와 기회를 제공하는 것이 중요 무엇보다도 중요하다고 생각된다.

※ 본 웹진에 수록된 원고는 집필자 개인의 견해로, 발행처의 공식적인 의견을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

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