이달의 이슈3
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글: 오훈성 한국문화관광연구원 정책통계·평가실 연구위원

관광개발사업의 추진 현황

2016년 문화체육관광부의 관광개발사업에 투입되는 예산은 4,750억 원으로 지난 10년 동안 규모가 2배 이상 증가했다. 이 뿐만 아니라 사업의 개소수도 600여 개 이상 달하고 있다. 지역의 관광개발사업은 주무부처인 문화체육관광부뿐만 아니라 국토교통부, 해양수산부, 행정자치부 등 정부 부처별로 추진하고 있다. 각 지방자치단체는 관광기반 확충을 위하여 경쟁적으로 정부 부처의 성격과 상관없이 현행법 제도의 여건 하에 관광개발사업을 추진하고자 한다. 지역자산 또는 인위적인 자원을 활용한 관광개발은 관광객 유치를 통한 지역 경기 활성화, 일자리 창출 효과, 지방자치단체 세수 창출 등 지역 경제 발전에 크게 기여할 수 있기 때문이다.

우리나라의 관광개발사업은 관광사업진흥법이 제정된 이후인 1969년 관광지 지정제도에서부터 출발하였다. 지역의 균형적 발전에 역점을 두어 경제적 효율성보다는 지역 간 형평성을 추구하여 추진해오던 개발 사업은 2000년대 들어 지역의 자원 특성을 극대화하는 관광개발로 시도되었다. 또한 기존의 관광(단)지, 관광특구에서 벗어나 문화관광자원개발, 생태녹색관광자원개발, 생태관광, 도시관광, 산업관광 등 지역과 테마 측면에서 개발 대상과 유형이 다원화되었다. 제도적으로는 관광지 지정 및 조성계획의 승인 권한이 지방자치단체로 이양되고 2010년 포괄보조금 제도가 도입되면서 지역 특성과 여건에 맞춰 지자체가 원하는 관광개발사업을 자율적으로 기획하여 시행할 수 있게 되었다. 관광개발 추진주체도 관 주도형에서 민관협력 및 주민주도형 등 다양한 개발주체의 참여가 이루어지기 시작하였다. 지방자치단체가 예산편성 자율성을 가지게 되면서 지방자치단체의 사업추진 역량과 지역 여건 등에 따라 사업 추진성과에 있어 편차가 나타나고 있다.

그림1 문화체육관광부 관광부문 예산

자료: 문화체육관광부, 관광부문 재정집행계획

관광개발사업의 기존 평가 한계

정부의 관광개발 재정 투자 규모는 매년 늘어나고 있으나 사업의 유형, 법적 근거, 재원 출처가 다양하고 부처 간 중복 지원 문제와 과잉 투자, 사업성 결여 등의 문제가 지적되고 있다. 뿐만 아니라 지자체의 계획 역량이 부족하거나 선심성 사업으로 변질하여 애초 계획한 지역 관광개발 목표를 달성하지 못하는 문제가 발생하기도 하고 있다. 이러한 유사·중복 문제의 최소화, 재정투자의 책임성 강화 등을 위한 장치로 중앙정부의 기획 및 평가 기능이 요구되고 있다.

그간 정부는 다양한 평가제도 및 평가사업을 운영하면서 재정투자사업의 타당성을 제고하고자 하였다. 하지만 재정사업평가(기재부), 지역발전사업평가(지역발전위원회) 등은 자체 평가보고서에 기초한 평가이거나 국가 재정 사업 평가 사업군에 포함된 패키지 단위의 평가가 이루어짐에 따라 개별 단위사업의 체계적이고 질적인 관리에는 한계를 보이고 있다. 또한, 관광개발사업에 국한하여 이루어진 제도가 아니라 정부 재정 투자가 포함된 사업을 대상으로 하는 평가제도로서 애초 지역 관광개발사업이 목표한 목적 달성을 유도하기 위한 수단으로는 부족하다.

문화체육관광부 자체 평가는 사업군 단위의 비정기적인 연구용역 형태로 이루어지면서 평가지표의 일관성이 낮아 평가 간 유기적 연결이나 체계화, 평가 환류 측면에서도 미흡하다. 이러한 평가는 집행단계 중심으로 이루어지고 있어 사업 초기의 유사·중복에 대한 사전 검증 및 조정이 어렵다.

관광개발사업의 규모와 개소 수가 증가하고 있는 상황에서 지역이 스스로 선택한 사업에 대해 책임을 질 수 있도록 총괄적인 사업 관리 및 평가 기능이 요구된다. 체계적이고 세밀한 평가 체계 구축을 통해 사업을 진단하고 지역 역량이 부족한 부분에 대해서는 전문가 컨설팅 지원을 하는 것이 필요한 시점이다.

지역관광기획평가사업의 의의

기획·평가:
단순히 사업을 평가(evaluation)을 하는데 그치는 것이 아니라 사업 추진단계별 개선이 필요한 사항을 보완하기 위하여 컨설팅, 모니터링 등 통합적 관리 기능을 포함한 개념

관광개발사업의 계획수립부터 사업 완료까지의 단계별 사업 진단 및 평가, 컨설팅하기 위하여 2014년부터 한국문화관광연구원 내에 지역관광기획평가사업 업무 전담 조직을 마련하였다. 사업의 타당성, 실효성을 검증하고 중복성을 검토함으로써 예산편성 시점부터 사업의 탄탄한 기획이 가능하도록 하는 계기를 마련하고자 노력하고 있는 것이다. 특히, 단순한 사업을 평가(evaluation)하는데 그치는 것이 아니라 사업의 추진단계별 개선이 필요한 사항을 모니터링 등을 통해 지원하는 통합적 관리 기능을 포함한 개념으로서 기획평가란 이름으로 시행되고 있다.

지역관광기획평가사업은 예산편성 시점을 기준으로 사업추진단계를 구분한 4단계 평가(중앙투자심사검토-사전평가-집행평가-사후평가)와 심층컨설팅으로 구성된다. 2014년부터 2016년까지 사업의 계획단계 평가(중앙투자심사검토, 사전평가)에 집중하여 계획의 구체화, 지역 간 유사 중복 사업 최소화를 통한 차별화된 계획을 준비할 수 있도록 지원하고 있다. 또한, 사업 추진이 부진한 사업에 대해서는 전문가의 심층 컨설팅을 통해 성공적 사업 추진을 위한 방향을 제시하는 데 긍정적 역할을 하고 있다.

표 1 지역관광기획평가 유형
구분 중앙투자심사검토 기획·평가 심층컨설팅
사전평가 집행평가
평가중심 사업계획 타당성
예산계획의 효율적 운영
중복성 검토
입지 적합성 및 계획 구체성 등 집행실적 및 사업관리 역량 등 맞춤형 해결방안 모색
평가대상 지특회계 사업 중경제·생활기반 계정시·도 총 사업비 200억 원 이상
또는 시·군·구 총사업비 100억 원 이상 신규투자 사업
지특회계 경제·생활기반 계정 사업
신규사업 대상
지특회계 경제·생활기반 계정 사업 사전평가 및 집행평가 결과 부진사업
평가시기 분기 별
(1,4,6,9월)
당해 연도
예산 편성 후
(2~7월)
요청 시
(지자체, 문체부)
요청 시
(지자체)
평가활동 지방재정
투자심사
사업계획 구체화 집행실적 진단 및 문제점 개선 변경계획(안) 마련 또는 관리 운영계획

2014년도는 각 지자체에서 추진하고 있는 관광개발사업 가운데 문체부와 협의를 통해 84개 사업을 시범적으로 평가하였고 2015년도는 광역권 관광개발 집행평가에 주안점을 두어 91개 사업을 평가하였다. 2016년도는 지특회계의 신규예산편성검토를 제외하고 중앙투자심사검토 추가 및 평가의 내실화를 위해 현장평가 전수를 추진 중이다.

(중앙투자심사검토) 예산계획의 효율적 운영과 각종 투자사업에 대한 무분별한 중복투자를 방지하기 위하여 예산편성 전에 사업의 필요성과 사업계획의 타당성을 검토.

(사전평가) 신규사업의 준비사항과 추진계획을 점검 및 진단하고 지자체 의견 수렴을 통해 사업추진의 내실화 도모.

(집행평가) 추진 중인 사업의 사업별 집행 현황 점검을 통해 사업을 진단하고 사업 추진 효율성을 제고하기 위한 방안 모색.

(심층컨설팅) 사전 및 집행평가 이후 평가결과를 바탕으로 사업의 추진여건, 사업의 문제점을 고려하여 구체적 사업의 해결방안을 모색하기 위하여 분야별 전문가를 통해 컨설팅.

표 2 2014~2016년 지역관광기획평가사업 추진 현황
사업구분 개소 수
2016 2015 2014
계획단계 중앙투자심사검토 15 - - 15
(신규예산편성검토) - 70 60 130
사전평가 19 9 15 42
집행단계 집행평가 10 10 9 29
심층컨설팅 2 2 2 6
45개 예정 91 86 222

사업의 계획 단계에서는 사업의 준비사항과 추진계획 점검 및 진단을 통해 사업 추진여건을 확인하고 구체적이지 못한 계획 내용에 대해 콘텐츠 확보와 사업성을 검토할 수 있도록 유도하였다. 예를 들어, 사업 부지 변경으로 인해 사업이 지연된 사업에 대해 변경된 사업여건에 맞춰 사업 계획을 내용을 변경할 수 있도록 전문가 컨설팅을 통해 지원하였다. 또한, 사업 콘텐츠가 부족한 사업에 대해 이용객의 특성과 프로그램 계획을 시도함으로써 단순 동선을 연결하던 탐방로를 관광객의 시선을 유도하고 궁금증을 유발할 수 있는 조경시설로 바꾸는 계획이 구체화되기도 하였다. 사업의 집행 단계에서는 사업의 집행 실적 점검을 통해 사업 집행 부진 원인을 진단하고 해결하기 위하여 사업 내용 조정을 하거나 사업 관리 운영에 대해 준비를 할 수 있도록 하였다. 오랫동안 사업이 착공하지 못하여 감사원의 지적을 받은 사업에 대해서는 사업의 추진 가능 여부를 진단하는 역할을 하였다. 사전 및 집행 단계의 평가가 완료된 사업 중 추진 성과 제고를 위하여 사업 내용 조정 및 새로운 사업 추진 방향이 필요한 사업에 대해 맞춤형 컨설팅을 진행하였다. 그 뿐만 아니라 매년 2회 이상 교육 워크숍인 '찾아가는 지역관광개발 워크숍'을 통해 현장 견학을 포함한 관광개발 사례, 관광개발 업무에 필요한 전문가 강연, 평가 결과 및 사업 추진 애로사항에 대한 정보를 공유함으로써 지방자치단체 담당자의 사업 추진 역량을 강화하는 계기를 마련하였다.

지역관광기획평가사업의 과제

현재의 지역관광기획평가사업은 관광개발사업의 추진 전 과정을 진단 및 평가를 통해 종합적 관리를 하는 것을 목적으로 하고 있으나 운영 예산 및 조직 인력 문제로 인해 계획 및 집행단계의 문제 또는 부진 사업 중심으로 요청 사업에 집중된 채 추진되고 있다. 또한, 평가를 시행하는데 있어「관광자원개발사업 국가보조금 관리지침(문화체육관광부 훈령)」을 근거로 하고 있으나 평가를 시행하는 데 있어서는 다소 제도적 근거가 부족하여 평가 결과의 활용, 평가운영 전체 과정에 대한 구체성이 부족한 상황이다.

평가 안정기에 돌입하면 문제 또는 부진 사업에 한정되었던 평가에서 신규 사업의 적정성 및 집행 부진에 대한 주기적 점검뿐만 아니라 사업이 완료되어 시설 조성이 끝난 사업에 대해서도 점검하는 사후평가로의 확장이 필요하다. 또한, 세부내역사업의 진단 및 평가 결과는 정기적 정책사업 단위의 평가업무와 연계되어야 하고 지역발전위원회의 지역발전사업 평가, 행자부의 지방재정투자심사 등과 연계성을 확보하는 것이 필요하다. 관광개발사업이 소기의 목적을 달성할 수 있도록 통합적 평가 체계를 구축하기 위해서는 지역관광기획평가사업에 대한 법 제도적 근거와 함께 전담 평가기관 지정을 위한 근거 마련이 요구된다.

지역관광기획평가사업은 관광개발사업에 대한 지방자치단체의 자율성 강화라는 측면에서 보면 이율배반적이지만 대부분의 사업비가 공공예산으로 추진되고 있어 관광개발사업의 성공적 추진을 위해서는 중앙정부와 지방자치단체가 같이 노력해야 하는 부분이다. 중앙정부와 지방자치단체가 협력적으로 관광개발사업에 대한 진단, 평가, 컨설팅을 확대해 나감으로써 관광개발사업의 작은 성공이 한국의 관광 매력성을 높여나간다면 이는 국가경쟁력을 높이는 데 중요한 디딤돌이 될 것이다.

<참고자료>
김영준·오훈성(2015), 지역관광개발사업 평가 운영 매뉴얼
김성진·박주영(2013), 관광개발사업의 통합적 평가체계 구축방안, 한국문화관광연구원
최자은·김향자(2014), 지역관광개발사업 평가의 체계적 추진방안, 한국문화관광연구원
문화체육관광부(2016), 2016년 관광부문 재정집행 계획
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